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Sprachliche Bindungswirkung im Verwaltungsrecht

„Das ist doch nur eine Kann-Bestimmung…“ – mit diesem Satz wird häufig eine Nachfrage zu Freistellungen für gewerkschaftliche Zwecke oder einem unterrichtsfreien Tag bei Teilzeit abgebügelt und damit angedeutet, dass die Auslegung solcher Regelungen vollkommen in der Hand des Dienstherrn oder Dienstvorgesetzten liegt.

Das ist jedoch keinesfalls so. Die Begriffe „muss“, „soll“ und „kann“ sind in Verwaltungsvorschriften anders geregelt als die naive Auslegung im umgangssprachlichen Gebrauch und beschreibt hier den Ermessensspielraum des Entscheidungsträgers.

Die eindeutigste Bindungswirkung entfaltet die Muss-Vorschrift. Hier hat der Dienstherr bei der Auslegung keinen Spielraum. Muss wird auch oft umschrieben mit „…ist zu …“ oder der Befehlsform. Beispiel: Lehrerinnen und Lehrer nehmen ihren Urlaub in den Ferien. (§2 Urlaubsverordnung Sachsen-Anhalt, §44 TV-L). Aufgrund des fehlenden Ermessenspielraums ist diese Regelung relativ selten anzutreffen.

Bei einer Soll-Vorschrift wird es schon schwieriger. Sowohl von der Vorgesetzten- als auch der Beschäftigtenseite wird es oftmals nur als ein Vorschlag gesehen, der gerne befolgt wird, wenn es denn nicht zu viele Umstände macht. Besondere Anstrengungen braucht man zur Erfüllung einer Soll-Vorschrift nicht zu leisten. Diese Auffassung ist jedoch falsch. Tatsächlich haben Dienstherren, Vorgesetzte oder Betroffene hier nur einen sehr geringen Spielraum. „Soll“ heißt eigentlich „muss“, außer in atypischen Fällen. Eine weitere vereinfachte Interpretation lautet: „Soll“ ist dichter am „muss“ als am „kann“. „Soll“ wird oft auch mit „in der Regel“ umschrieben.

Beispiel 1: Klassenarbeiten sollen nach drei Wochen zurückgegeben werden. Eigentlich also „muss“, ein atypischer Fall ist ein nicht vorhersehbares Ereignis wie z. B. eine einwöchige unvorhersehbare Krankheit, die eine verspätete Rückgabe rechtfertigen würde (Leistungsbewertungserlass).

Beispiel 2: Bei Reduzierung der Regelstundenzahl um ein Fünftel oder mehr ist in der Regel ein unterrichtsfreier Tag zu gewähren. Auch hier handelt es sich um ein Muss, ein atypischer Fall wäre z. B. eine 5-tägige Klassenfahrt, in der dann „ausnahmsweise“ davon abgesehen werden kann (Erlass „Arbeitsbedingungen für Teilzeit beschäftigte Lehrkräfte“).

Auch die Kann-Vorschrift ist nicht so einfach auszulegen, wie es scheint. Es entfaltet für Vorgesetzte oder Beschäftigte zwar den größten Ermessensspielraum, bedeutet aber keinesfalls freie Wahlmöglichkeit oder Willkür. Auch eine Entscheidung über ein Kann-Bestimmung muss immer sachlich gerechtfertigt sein.

Beispiel: Urlaubsverordnung Sachsen-Anhalt, §14: Für die Teilnahme an Sitzungen eines überörtlichen Gewerkschafts- oder Berufsverbandsvorstandes „soll Sonderurlaub mit Besoldung bis zu fünf Arbeitstagen im Urlaubsjahr bewilligt werden, wenn dienstliche Gründe nicht entgegenstehen. In besonders begründeten Fällen kann Sonderurlaub mit Besoldung bis zu zehn Arbeitstage im Urlaubsjahr bewilligt werden“.

Hier sind gleich beide Begriffe vertreten. Das bedeute also: Wer als Gewerkschaftsvertreter*in zu überörtlichen Veranstaltungen während der Dienstzeit delegiert ist, ist in der Regel auch bis zu fünf Tagen im Jahr dafür freizustellen, der Ermessensspielraum für eine Ablehnung ist sehr klein. Wer die zehn Tage in Anspruch nehmen möchte, muss dafür allerdings gute Gründe haben, z. B. besondere Funktionen innerhalb des Landesverbandes einer Gewerkschaft.

Ihr bekommt bei berechtigten Forderungen eine Ablehnung mit der Antwort „Das haben wir aber schon immer so gemacht und niemand hat das bemängelt?“ Nun, wer zehnmal ohne Konsequenzen mit 80 km/h durch eine Ortschaft gefahren ist, kann nicht davon ausgehen, dass sein Verhalten damit für die Zukunft legitimiert wurde und es auch weiterhin keine Konsequenzen geben wird!

Natürlich ist die Anwendung dieser Regelungen oftmals kniffelig, aber z. B. bei Teilzeit aufgrund des Vorhandenseins kleiner Kinder aber dringend notwendig. Hier schafft häufig eine erste juristische Beratung schon Abhilfe. Für GEW-Mitglieder ist diese natürlich im Mitgliedsbeitrag inbegriffen. Übrigens bietet die GEW Sachsen-Anhalt für Lehrkräfte im Vorbereitungsdienst einen besonders günstigen Beitragstarif.

 

Malte Gerken
Vorstandsbereich Berufsbildende Schulen

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